Paolo Cilia incontra l'Avv. Walter Miceli per riflettere con lui sul Decreto Interministeriale 182 e sulle iniziative recenti a supporto degli alunni con disabilità e delle loro famiglie.
Gentile Avvocato Miceli estremamente lieto di incontrarla e di avere un suo spunto competente sul Decreto 182 e le sentenze che lo hanno attraversato in uno spazio relativamente recente di tempo. Parliamo della sentenza del TAR del Lazio n° 9795 e della Sentenza del Consiglio di Stato n° 3196.
Entriamo subito nel vivo di questa intervista-dialogo..
PC: Cominciamo dal principio. La legge 66 del 2017 aveva già dei vulnus? Perché forse la storia del Decreto Interministeriale 182 comincia da lontano. Se vediamo le bad-practice della Scuola, degli Uffici Scolastici, delle bozze presentate in maniera “blindata” all’Osservatorio.. Ad esempio l’affermazione dell’art. 7 comma 1 «il Piano educativo individualizzato a cura delle istituzioni scolastiche». Come intendere questo “a cura”?
WM: Il piano educativo individualizzato, nasce con la legge 104 del 1992, la quale, all’art. 12, comma 5, prevedeva espressamente che alla redazione del PEI provvedesse la scuola d’iscrizione dell’alunno con la collaborazione dei genitori dell’alunno e degli operatori sanitari. Il decreto 182/2020, predeterminando le modalità di assegnazione delle ore di sostegno in base a rigidi range riferiti a un indefinibile “debito di funzionamento”, ha fortemente ridotto la discrezionalità dell’istituzione scolastica nella valutazione dei fabbisogni, rendendo peraltro marginale l’apporto delle famiglie, chiamate sostanzialmente a svolgere il ruolo di semplici spettatori di un processo decisionale già sostanzialmente definito in base a schemi non modificabili.
PC: La Lettera “a” di questo articolo (Dlgs 66/2017 art.7) recita letteralmente:
a) è elaborato e approvato dai docenti contitolari o dal consiglio di classe, con la partecipazione dei genitori o dei soggetti che ne esercitano la responsabilità, delle figure professionali specifiche interne ed esterne all'istituzione scolastica che interagiscono con la classe e con la bambina o il bambino, l'alunna o l'alunno, la studentessa o lo studente con disabilità nonché' con il supporto dell’unità di valutazione multidisciplinare;
non ha forse anticipato la forzatura e l’eccessiva distinzione presente all’art. 3 del DI 182?
E cioè: Il GLO è composto dal team dei docenti […], i genitori (o chi ne esercita..) partecipano, […] L'UMV dell'ASL di residenza dell'alunno o dell'ASL nel cui distretto si trova la scuola, partecipa a pieno titolo.
WM: L’idea più pericolosa, così come veicolata attraverso una interpretazione distorta dell’impianto normativo, è quella di una partecipazione esterna delle famiglie a un organo che approva il PEI con un voto a maggioranza, con conseguente marginalizzazione del ruolo dei genitori, i quali potrebbero semplicemente approvare oppure dissentire, senza nessuna reale collaborazione nella fase ideativa del progetto didattico.
PC: Cosa dire inoltre del punto “b” presente all’art. 7 comma 1 che recita:
b) tiene conto della certificazione di disabilità e del Profilo di funzionamento;
Cosa invece è successo e, soprattutto, perché si è arrivati in fretta e furia al DI 182 con le conseguenze operative di “costringere” l’Osservatorio ad un confronto estivo, eludere una partecipazione più ampia dei Ministeri (prendendo la lettera del comma 2-ter come scritto su DLgs 96 del 2019), eludere una partecipazione più ampia di tutte le Associazioni e delle realtà presenti sul territorio nazionale che tanto si spendono e fruttuosamente servono le Persone con disabilità?
WM: Su questo aspetto il TAR del Lazio, con la sentenza n 9795 del 14/09/2021, ha detto parole molto chiare, in nessun modo confutate dalla successiva pronuncia del Consiglio di Stato: nelle more della pubblicazione delle Linee Guida della nuova certificazione di disabilità e del nuovo Profilo di Funzionamento, il Ministero dell’Istruzione non poteva (e non può) stabilire innovative modalità di determinazione del fabbisogno di sostegno didattico. Il vuoto normativo determinato dall’abrogazione della “Diagnosi Funzionale” e dal “Profilo Dinamico Funzionale” e dalla mancata approvazione delle linee guida per la redazione del “Profilo di Funzionamento”, inoltre, rende di fatto impossibile la redazione dei Piani Educativi Individualizzati secondo la nuova prospettiva bio-psico-sociale alla base della classificazione ICF dell'OMS voluta dal legislatore. L’assenza del propedeutico e necessario “Profilo di Funzionamento” riduce, dunque, il Piano Educativo Individualizzato in un vuoto simulacro di progettazione didattica ed educativa, con grave danno per le politiche di inclusione scolastica degli alunni con disabilità.
PC: Arriviamo alla storia del ricorso al TAR. Quali i punti formali e di merito che parlano di “innovazione” e che portano alla Illegittimità del DI 182?
WM: Il Tar, con la sentenza n 9795 del 14/09/2021, aveva annullato il decreto interministeriale che disciplina i nuovi PEI per ragioni sia formali che sostanziali. Per quanto riguarda gli aspetti formali, il TAR aveva anzitutto ritenuto che il decreto interministeriale n. 182/2020 avesse una natura regolamentare e che, quindi, fossero state violate le norme che disciplinano l’approvazione dei regolamenti. In secondo luogo, il TAR aveva ritenuto che le associazioni delle famiglie degli studenti con disabilità fossero legittimate a proporre il ricorso amministrativo per la tutela di interessi collettivi che si supponevano lesi ancor prima della stesura dei singoli piani individualizzati. Ma il TAR aveva accolto il ricorso anche per tre fondamentali ragioni sostanziali: anzitutto, per la composizione del GLO, con riguardo al ruolo marginale delle famiglie e al divieto di partecipazione di professionisti retribuiti dalle famiglie; in secondo luogo, per la previsione di un possibile esonero dallo studio di una disciplina per gli studenti delle scuole superiori con PEI differenziato; e, infine, per la predeterminazione rigida del range delle ore di sostegno attribuibili dal GLO, con stretto legame dello stesso rispetto al “debito di funzionamento” e conseguente esautorazione della discrezionalità tecnica dell’organo collegiale.
PC: Il Consiglio di Stato si pronuncia diversamente e, potremmo dire, blindandosi nel non entrare nel “merito” del Decreto stesso. Così facendo non permette, anzitutto a sé stesso, di fare pronunciamenti nel “merito” ma si ferma, volutamente, agli aspetti formali del Decreto Interministeriale.
WM: Il Consiglio di Stato ha sì accolto l’appello del Ministero annullando la sentenza del TAR, ma solo per gli aspetti formali, ossia perché, secondo il Giudice di secondo grado, il decreto interministeriale n. 182/2020 non aveva natura regolamentare e perché le associazioni non avrebbero potuto proporre ricorso amministrativo prima dell’approvazione dei singoli PEI, e ciò in quanto solo con la stesura dei piani educativi si determinerà la lesione attuale e concreta degli interessi degli alunni con disabilità. I giudici di Palazzo Spada, invece, non si sono pronunciati sulle censure di merito che hanno portato all’annullamento del decreto interministeriale n. 182/2020, lasciando all’iniziativa delle famiglie degli alunni con disabilità la contestazione giudiziaria dei singoli PEI, con conseguente inevitabile riproposizione, dopo l’approvazione di tali piani educativi, dei medesimi profili di illegittimità che, però, è bene ricordarlo, sono già stati ritenuti fondati dal TAR del Lazio; e mi riferisco alla composizione del GLO, all’esonero generalizzato degli alunni disabili da alcune attività della classe e, soprattutto, alla determinazione delle ore di sostegno senza alcuna correlazione automatica con la gravità dell’handicap.
PC: Personalmente, ed è quindi un parere squisitamente personale, trovo questo modo di procedere, da un punto di vista dell’etica della legge (perché anche la legge sottostà ad un’etica che è quella del Bene Comune, salus populi suprema lex) una violazione dei principi della legge stessa. Ovvio che il Consiglio di Stato non può e non poteva travalicare il suo compito ma aveva il dovere etico, nel rispetto del Bene Comune e delle Persone con disabilità e delle loro famiglie, nonché dell’Istituzione Scolastica, di non blindarsi ma piuttosto fare un’analisi a tutto tondo. Anche se questo avesse comportato, successivamente, da parte dei Ministeri, una revisione profonda del Decreto. Si è invece scelto, a tutti i costi di salvare il DI per prendere tempo.
WM: La decisione del Consiglio di Stato, nei fatti, ha riversato sulle famiglie l’onere della contestazione giudiziaria del nuovo decreto interministeriale.
PC: Che dire poi della ostinazione che qualcuno ha sul cercare di tirar fuori dall’articolo 16 della Legge 104 il termine e la modalità di “Esonero”?
A Marzo 2021 feci un contributo ampio, Pedagogico e logico, proprio sull’ampliare e completare l’art. 16 della legge 104 per ottenere prassi adeguate e non esoneranti, ne cito la lettera rivisitata: Ad esempio l’art. 16 della legge 104 che recita così “anche in sostituzione parziale dei contenuti programmatici di alcune discipline”
si poteva esplicare con
“siano adottati criteri di sostituzione adeguata rispettosi dei principi di Inclusione, in tutte le prospettive bidirezionali che l’Inclusione comporta, e che, nel contempo, siano rispettosi della persona e delle sue potenzialità”.
Insomma, Avvocato Miceli, non Le pare che i principi personalistici, alla base del rispetto alla Persona e del Diritto allo Studio (art. 34 Cost.) siano disattesi in termini e sostanza dall’uso dell’Esonero nel DI all'art. 10 comma 2 lettera “d”?
WM: Con l’esonero dall’insegnamento di una o più discipline per difficoltà di apprendimento si è voluta legittimare la prassi discriminatoria del confinamento degli alunni con disabilità nelle cosiddette “aulette H”, ossia nei laboratori dedicati agli studenti estromessi dal contesto classe.
PC: E la questione del danno erariale?
WM: A mio parere, l’unico danno erariale in materia di sostegno potrebbe configurarsi a carico dei dirigenti del Ministero dell’Istruzione che, negando le ore di sostegno per mere ragioni di bilancio, esporranno l’amministrazione al contenzioso con conseguente condanna al pagamento delle spese legali
PC: Cosa fare dunque ora? Effettivamente ed affettivamente? Dico “effettivamente” perché non si può lasciare il carico totale alle Famiglie e alle Persone con Disabilità e, per altri versi, ai soli insegnanti che in genere non conoscono adeguatamente neanche la norma primaria e rischiano di assumere il Decreto Interministeriale come un modulo da compilare più che un Modello da vivere, come una Legge primaria più che che come un Atto Amministrativo di carattere generale.
Dico “affettivamente” perché anche il mondo Associazionistico è diviso, non distinto, che sarebbe cosa buona, ma diviso da interessi, conquista di spazi, anzitutto "politici", invidie, gelosie, poca stima reciproca, cordate lobbistiche. Basti vedere il linguaggio social reciproco: “lo ha asfaltato...”, battute denigratorie, ecc. Per non parlare delle prepotenze di Federazioni che parlano a nome di molti senza ascoltare e sentire realmente i molti federati, ecc.
WM: Proprio, per non lasciare sole le famiglie degli studenti con disabilità, è nato l’Osservatorio Permanente sul Decreto Interministeriale 182/2020 (Osservatorio182), un organismo aperto a tutte le associazioni che offrirà supporto ai genitori degli alunni e delle alunne con disabilità e ai docenti nella loro azione operativa, coerente con i principi della corresponsabilità e della condivisione.
PC: Grazie della condivisione e del tempo dedicato.
WM: Grazie a Voi e buon prosieguo per il Bene degli alunni con disabilità e delle loro famiglie.